检察风采｜张雪情：为了行政检察的“诗和远方”

随着我国法治建设进程的完善，行政检察案件数量呈高速增长态势。2019年全国检察机关行政检察部门纷纷组建，办案面临着探索与机制建立的过程。“只有力求每一件案件都能政通人和，才能真正实现案结事了。比如，土地执法领域行政非诉执行、行政争议实质性化解、行政违法行为监督等案件，算是经历了在探索中前行的过程。”张雪情介绍。

2019年，玉溪市某区张某、安某未经批准违法占地，被该区国土资源分局作出限期拆除非法占用的4724平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状的行政处罚。在法定期限内，张某、安某未提出复议，也未提起行政诉讼，区国土资源分局向区法院申请强制执行，区法院认为法律赋予行政机关强制拆除违法建筑的行政强制权，裁定对强制执行申请不予受理。区国土资源分局向玉溪市中级人民法院申请复议，市中院认为本案行政机关可以通过代履行的方式予以执行，原不予受理裁定并无不当。区国土资源分局申请检察监督，玉溪市检察院审查后认为，按照法律规定，国土部门没有强制执行权，不应由其行使代履行职权，而应申请人民法院强制执行，遂向玉溪市中院发出检察建议，但未获采纳。玉溪市检察院的监督意见未获采纳后，通过跟进监督，将该案提请到省检察院办理。

张雪情作为主办检察官，与玉溪市检察院原第七检察部负责人严康一同组成上下一体化办案团队，对玉溪市辖区内同类问题进行了深度调查，发现还有75件类似案件也存在着行政非诉执行申请“受理难”的问题。

张雪情介绍，要通过个案的办理促成一个领域、一类问题的解决，尤其是在土地执法领域行政非诉案件的办理中，要通过检察履职，确保行政处罚决定得到有效执行，严防行政处罚决定“打白条”，严守土地红线不动摇。

张雪情坦言，近年来，行政检察监督虽然取得了一定的成绩，但规范指引仍有待优化细化、具体实践仍有继续开拓深化的空间。行政非诉执行检察监督方面的操作规范和实践探索，既要关注“末端治理治已病”，也要关注“前端预防治未病”，这些都离不开正确的理论和价值引导。

如何在行政检察中更好地促进社会治理？经省检察院决定，由第七检察部出面与相关部门协商，最终达成共识：对集体土地上的非法占地行政非诉执行案件不应由行政机关直接适用代履行方式进行强制执行，集体土地上的非法占地行政非诉执行案件应当由人民法院依法受理后进行审查。省高院指令玉溪市中院自行纠正，撤销两级法院不予受理裁定，对该案重新受理审查，并对75件未受理的案件进行排查。对存在与该案类似以代履行为由“受理难”的案件，一并处理、一并解决，并在土地执法行政非诉执行领域，法检两院从省级层面进一步对“裁执分离”问题进行规范，以此指导全省检察办案，从一定程度上破解了行政非诉执行案件“受理难”的问题。

该案因办案效果好，被最高检评选为“全国行政检察优秀案例”。2021年，此案启发了张雪情诸多思考，并以此为题，参加全国检察机关“做实行政检察”征文活动，《违法占地类案件行政非诉执行的检察监督》一文荣获全国一等奖，发表于《中国检察官》，总结了经验，为全省行政非诉执行领域的办案理念提供了参考指引。

作为普通百姓，只有亲身经历了案件过程，才能体会“化解”二字的重要性。

文山州原国有矿企的离退休职工李某等234人因2003年企业改制后的退休待遇问题，先后向文山州相关部门反映，矛盾纠纷始终未解决，随后以文山州政府不履行行政义务为由提起行政诉讼，案件经人民法院一审、二审、再审后，均以不属于受案范围为由，裁定不予受理。李某等人不服，于2019年向省检察院申请监督。

省检察院经过研判认为，该案属于企业改制纠纷，法院裁定不予受理并无不当，但如果简单办案，当事人的问题会一直持续。此外，案件涉及的离退休职工除提起诉讼的200余人外，还与未提起诉讼的人利益关联且部分人年事已高。如果就案办案作出不支持监督申请的决定，会出现“案结事不了”“官了民不了”的局面，矛盾纠纷还是得不到解决。同事们至今难忘的是，由于该案历时较长，如果处理不当，会带来办案风险。

这又是一次挑战，省检察院领导决定，张雪情作为该案的主办检察官，与同事杨智萍、文山州检察院饶鸿佳组成办案团队，下沉到文山州与老同志们分别“面对面答疑”“心贴心交流”。2020年1月，下沉办案时，原本可以采用视频方式接见当事人，但作为主办检察官，考虑到案件因涉众、重大疑难复杂，当机立断决定下沉文山办案。她反复对当事人说“请大家相信检察机关会依法办理”，之后，当事人的情绪有所缓解。

经过整整3天的见面会，办案团队发现，近期企业经过增资扩股，股权结构较为复杂，增资扩股后的受益的人群中也没有这些老同志，而老同志们的诉求有一部分不合理。同时，办案团队综合评估老同志们的年龄、心理预期，办案团队担心以《中华人民共和国公司法》的规定为切口进行讲解，他们可能听不明白，为使普法更“接地气”，就用类似于街边水果摊式的小本买卖来做比方进行释法说理。

刚开始，老同志们对检察机关派出的这个年轻团队并不信任，长期反映并未降低他们对企业兑付高额待遇的预期。但经过检察官与当事人细致沟通，连续3天不断反复解答，说话说到声音沙哑，老同志们终于对办案团队有了初步信任。

期间，张雪情带办案队员来回奔波于昆明、文山之间7次，现场释法说理60余人次，电话沟通100余次，制发程序性法律文书40多份。为使工作稳步推进，经过充分准备，在文山召开公开听证会，对案件事实、法律适用问题依法公开听证。听证会上，老同志们提出愿意和解，企业也表示愿意和解，案件取得了有效进展。之后，为进一步减少当事人诉累，办案团队再次召开了案件协调会，大家都期待案件能在此次协调会上圆满解决。

据张雪情回忆，这是最后一次案件协调会，协调会取得了预期结果，各方当事人在综合考虑退休职工待遇和企业发展现状后，签订了科学合理的和解协议。该案最终促成企业兑付退休职工4900多万元的退休待遇，化解了长达18年之久的行政争议，彰显了检察机关践行初心使命的检察担当。

2022年1月，李某等人向检察机关送来“倾力为民办实事，情系群众解民忧”的锦旗，并送来感谢信向办案检察官表达感激之情。

坚持高质效地办好每一起案件，是张雪情的追求。面对土地行政登记纠纷不断，检察抗诉体现的是法律监督的刚性。

熊某与朱某原本是朋友关系，2019年，昭通某置业有限公司原法定代表人熊某与朱某签订《借款协议》，约定熊某向朱某借款本金1500万元，由该公司以其名下的国有土地使用权对朱某提供抵押担保，公司与朱某签订了《抵押担保合同》，并到国土部门办理了抵押权登记，颁发了《土地他项权利证明书》。债权到期后，朱某开始行使抵押权，发现该地块上的建筑物已被公司经房管部门抵押登记，为抵押权人中国农业银行昭通分行提供担保，担保金额为2500万元及利息。双方因此产生纠纷，公司诉至法院，请求判令撤销昭通市国土局的《土地他项权利证明书》及土地使用权抵押登记。案件经人民法院一审、二审、再审，生效判决认为，公司诉争行政行为所涉地块上的建筑物已经房管部门抵押登记，为抵押权人中国农业银行昭通分行提供担保，国土部门土地登记行为违反物权法的规定，撤销了国土部门颁发的《土地权利他项证明书》。

张雪情介绍，根据“房随地走，地随房走”的原则，原本应当土地和房屋一并抵押，该案之所以房屋、土地分开抵押，缘于不动产登记改革前，土地登记到国土部门办理、房屋登记到房管部门办理，与行政登记机关不统一、立法不完善等因素有关，两个机关之间信息不通畅所致。考虑到现实生活中经济交往的复杂性和多样性，法律未明确规定“房地分开抵押”无效，而是规定了实现抵押权的顺序，这样既保证了市场交易的快捷又保证了交易的安全。

张雪情重点调查查明了三个关键事实，一是云南某房地产土地资产评估公司在中国农业银行昭通支行申请执行的案件中，受执行法院委托对涉案土地和房屋确定估价为4951万元。二是熊某欠朱某1500余万本息，熊某欠中国农业银行昭通支行2500余万本息，公司分别用其土地及房屋作担保。三是公司欠马某本息1000余万、黄某2850余万，周某695余万，均以公司名义对外融资所欠，上述三笔债权未办理抵押登记。

综合调查情况，该案土地登记行政行为的合法性的认定，与诸多债权人对公司债券清偿顺序息息相关，在案涉不动产经评估已增值的情况下，中国农业银行作为登记在先的第一顺位人优先受偿2500余万本息后尚有剩余，登记在后的朱某可以根据行政登记的先后顺序受偿，生效判决适用法律错误，该案应当提出抗诉。

最终，抗诉意见获省高院全部采纳，并予以改判，张雪情就该案反映出的土地、房屋登记机关不统一、登记行为不规范问题，撰写论文《房地分离的土地抵押权行政登记效力认定》一文，被《中国检察官》甄选为“封面文章”发表。

通过该案的办理，张雪情体会良多。人民检察院在办理行政生效裁判案件中，要秉持行政检察监督权的公正性与公信力，既要维护当事人的“私权保护”，又要充分肯定行政机关的合法行政行为。如果认为行政生效裁判确有错误的，在查清事实、辨明是非的基础上，检察机关应提出抗诉，为当事人正当诉求提供司法救济。

2019年，张雪情负责牵头开展农民工讨薪行政检察监督专项活动，通过与云南省人社厅建立常态化工作机制，为基层检察院切实开展整治拖欠农民工工资专项监督，保护农民工合法权益提供了制度保障。

云南省检察院部署开展农民工讨薪专项活动，源自云南省玉溪市某区检察院2018年春节前夕收到的一封来自38位农民工兄弟的实名反映。

岁末年初，拿到血汗钱回家过年，成为众多农民工心心念念的“梦想”。该区检察院接到陈某等38人的实名反映，声称当地企业某公司拖欠工资及各项保险共计30余万元，他们多次向人社部门反映，但未引起重视，也未追回劳动报酬。

检察机关经过认真调查核实后认为，该公司违反劳动合同法，欠薪时间跨度长、欠薪金额标的大，38名农民工多次向人社局反映，但未引起重视，人社局也一直没有采取行之有效的措施督促公司支付拖欠的薪酬。

因为人数众多，又时至年关，如不及时追讨拖欠的薪酬，不仅涉案农民工群体的生活质量会受到实质性影响，社会不稳定因素加大，政府执法部门公信力也会大打折扣。

随后，某区检察院向区人社局发出检察建议，建议加大劳动执法工作力度，督促该公司及时支付陈某等38名农民工工资23万元，补缴38名农民工2016年、2017年拖欠的工伤、生育、医保等部分社会保险7万元。

发出检察建议后，检察机关积极跟踪案件办理情况，组织、协调区人社局、区司法局和该公司以及陈某、蒋某、李某三名农民工代表共同参加案件听证会。最终，该公司将30万元财政补贴款先行用于支付陈某等38名农民工工资及相关社会保险费，农民工群体的请求得到了全面支持。

该案的办理，取得了良好的法律效果和社会效果，得到了38名农民工兄弟的赞誉。但是，为何农民工讨薪问题年年整治，年年存在，农民工讨薪案件背后的行政监管出现了什么问题？检察机关行政检察部门能发挥什么作用？看到成绩的同时，农民工讨薪问题也引起了张雪情对行政检察工作的思考。

结合某区检察院的办案，张雪情在全省范围内调研，就农民工讨薪背后反映出来的劳动合同备案不规范、建筑领域农民工实名登记不完善、劳动保证金缴纳不到位等问题，撰写了论文《农民工讨薪行政检察监督路径》，分析了问题，提出了行政检察提供助力根治欠薪的解决对策，论文发表于国家级法律期刊《中国检察官》。随后，省检察院决定在全省以此为题开展专项活动。同时，张雪情还撰写了经验交流发言材料《转变理念以农民工讨薪小专项为抓手做实行政检察工作》在全国第一届行政检察工作会议上作交流。

2019年10月，最高检在全国部署开展行政争议实质性化解专项活动，作为部门里办案经验较为丰富的检察官，领导又将这项艰巨的任务交予她。从最初的全面调研、到负责牵头制定全省方案，再到形成一套云南特有的工作经验，她全力以赴，倾尽所能，确保此项工作取得实效。2020年10月，因工作业绩突出，最高检到云南省检察院召开“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”督办推进会，会上，省检察院作主场交流发言。上述专项活动成为云南省行政检察工作的亮点，得到了最高检的充分肯定。

2021年，张雪情入选云南省检察院云南大学“民事、行政、公益诉讼检察研究基地”专家库人才名单，入选《云南省第一批劳动关系专家智库成员名单》，入选最高检组建的全国第一批行政检察人才库成员。作为检察官学院云南分院师资库的培训教师，为云南省法院系统，新疆、广东等地检察机关授课，分享云南行政检察经验；作为骨干检察官，在办好案子的同时，还要负责在新媒体平台讲好行政检察故事，她讲述的《一纸结婚证》，获评省级“优秀办案故事”。

“自己手上的案件阅卷等工作，只能靠中午或者加班完成。”上班时间，张雪情的电话总是不断响起，不断接听。她在办好自己主办案件的同时，还肩负着繁重的对下指导任务。近两年，经她指导，红河州绿春县检察院、文山州富宁县检察院、玉溪市峨山县检察院办理了3件全国“十大优秀案件”，指导普洱市澜沧县检察院办理了1件全国检察机关行政检察护航营商环境典型案例，牵头修改、评选、编撰、印发了全省42件省级行政检察典型案例，其中，有17件入选全国典型案例。

如果说从前的行政检察是一片荒漠，那每一位行政检察人都是绿洲上的树苗；如果说未来的行政检察是蓬勃大海，那每一位行政检察人都是奔流到海的浪涛。张雪情说，行政检察人必须以强烈的事业心责任感投入到司法为民的检察事业中，不断提升法律监督能力和水平，才能绘就行政检察“万顷波涛涌碧空，千层白浪起峰峦”的壮美画卷。